주민자치 실질화 대토론회 두 번째 발제는 박경하 한국주민자치학회 부설 향약연구원장(중앙대 명예교수)의 ‘조선시대 재난 어떻게 대응했나? : 진휼정책과 향약의 환난상휼’로 차인배 연세대 교수가 지정토론자로 나섰다.
박경하 교수는 발제에서 “국가경제의 중심이 농업에 있던 조선시대의 자연재해는 흉년과 기근, 인구 격감과 연결되어 국가의 통치기반을 동요시켰다. 진휼정책은 재해 발생이후 총체적인 위기 국면에서 농민의 재생산 기반을 국가가 보장해 줌으로써 체제의 안정을 기하는 중요한 대민의 한 방법이었다”라며 “16세기 초반부터 약 250년간 소빙하기 현상으로 자연재해와 농업에 큰 타격을 줬다. 거의 매년 재해와 기근으로 인해 농민의 생존이 위협받고 있는 상황에서 떠도는 걸인과 굶어 죽는 이들이 속출했으며 도적의 성행은 민심을 흉흉케 하고 사회불안을 가중시켰다. 더욱이 전근대 동양사회에서 천재지변은 군주의 통치력에 대한 하늘의 심판으로 인식되고 있었기 때문에 이러한 상태는 바로 통치권에 대한 지지기반의 상실, 민심의 이반으로 귀결될 수 있었다”라며 진휼정책의 배경을 설명했다.
조선 진휼제도, 실질적 업무 책임자는 수령…18세기에 법제화
박 교수는 진휼정책에 대해 “자연재해로 인해 발생한 농지를 잃은 자와 식량이 떨어진 농민에게 식량과 종자를 지급하고 곡물을 주어 긴급 구제하고, 또 각종 조세부담을 감면해 주며 질병을 치료해 주는 재해 구제대책”이라고 소개했다.
발제에 따르면 조선시대 재난의 발생빈도는 기근(419회/100년 평균 80.3회), 질병(329회/63.39회), 수해(322회/62.04회), 호해(虎害, 194회/37.37회), 수재(322회/62.04회) 순이었다. 고려 때는 외란으로 인한 재난과 자연 재해가 주를 이뤘으며. 조선시대에는 굶주림, 질병, 자연재해, 호랑이 피해 등의 재난이 확산됐다. 여기에 환곡 부정, 군정 문란, 전정 불균 등의 인재도 발생했다.
박경하 교수는 “진휼 유형을 보면 삼국시대에는 군정(軍政)이나 불교호사례(佛敎好事例) 외에 왕이 재난 피해자를 위로하는 것이 강조되었고, 고려시대에는 기우제나 기청제 등 기복이 중시됐다. 그리고 조선시대에는 각종 진휼제도가 확충되었는데 상평창, 의창, 조세 감면. 진휼, 휼전, 진자준비 등 실질적, 제도적 장치가 마련됐다”고 분석했다.
진휼제도의 정비와 대응 방향 관련해서는 “구황기관으로 1401년(태종 원년) 호조에서 구휼사업을 관장했으며, 세종 대에 구황청이 설치됐다. 1626년(인조 4년) 진휼청이 설립되어 곡식 대여. 구제 행정을 담당했다. 이 외에 진휼정책 집행 기구, 진휼용 곡물을 보관, 관리하던 각 창(倉) 및 구료소(救療所)가 설치됐다. 또 조선시대 진휼정책의 제도적인 정비과정을 보면 『경국대전』 단계에서 각 부서에서 소금을 마련해 대비했고, 군현은 구황식품 예비, 재해시 아사자(餓死者) 발생을 보고하지 않은 수령에 대한 처벌했으며, 수령이 진휼에 대한 책임을 졌다. 법제적 측면에서 진휼제도 정비는 18세기 초 『신편수교집록(新補受敎輯錄)』 단계에서 이뤄졌다. 직접적인 관장자는 각 도 감사와 수령, 실질적인 업무 책임자는 수령이었다”고 설명했다.
계속해서 박 교수는 “진휼정책은 두 방향으로 추진, 첫째 평상시 미리 곡물 비축과 법제화. 전기에는 의창, 상평창, 사창 등을 운영했다. 둘째 재해 발생 사후 대책으로 조세의 감면, 곡물의 유무상 지급, 진제장 설치 및 시식, 의료사업, 공명첩 등을 시행했다”고 덧붙였다.
향약 환난상휼, 전란 거치며 상하합계 형태의 동계에서 협력 대응
다음으로 관이 아닌 향촌사회의 재난 대응과 관련해 향약의 환난상휼이 발표되었다. 박경하 교수는 “향약의 4대 강목, 덕업상권 예속상교 과실상규 환난상휼 중 기층단위인 촌락에서의 재난 대응은 ‘환난상휼’ 조에 상세히 규정하고 있다. ‘水火’ 화재와 홍수로 피해를 입었을 때 서로 돕는다, ‘盜賊’ 도적을 만나 피해를 입었을 때 서로 돕는다, ‘疾病’ 병에 걸려 농사를 못 지을 시 농사를 대신 지어준다, ‘喪葬’ 상을 당해 장례를 치를 때 인력을 내어 도와준다, ‘誣枉’ 억울한 일을 당했을 때 합심하여 도와준다, ‘鰥寡孤獨’ 홀아비 과부 고아 독자는 서로 돕는다, ‘未婚’ 가난하여 결혼을 못하는 남녀는 서로 도와 혼사를 치르도록 한다 등이다”라며 “환과고독자와 폐질자들은 관에서 구휼케 하고, 나이 30이 넘도록 혼인을 못한 남녀는 마을에서 서로 권면하여 성혼토록 하고, 그 중 가난하여 결혼을 못한 자는 관에서 도와 혼수를 장만할 것 등을 일일이 권장하였다. 특히 환과고독자를 구휼하는 일은 향약 이외에서도 목민관의 기본임무로 이들에게 대동을 감해주는 등 각별히 보호하였다. 온 집안이 전염병에 걸려 농사를 못 지으면 마을에서 일꾼을 내어 농사를 대신 지어 주도록 하여 상부상조를 강조하였다. 또한 이 같이 상부상조 하는 관습은 전통사회 생활공동체로서 오늘날 주민자치의 원형이라 할 촌계(村契)에서 나온 것”이라고 밝혔다.
박경하 교수는 “특히 남을 도울만 할 때 돕지 않고 방관하거나 남에게 물건 등 꾸어줄 만한데 꾸어주지 않은 자는 벌 받는 것이 대개의 촌약에서 규정되어 있었으며 그 중에도 힘이 미치는데도 남의 환난을 좌시한 자는 비교적 무거운 중벌에 처해지는 것이 예사였다”라며 “임란 직후에는 향약이 상하합계 형태로 시행되어 양반 상천 따지지 말고 다시 협력하여 마을규약을 준수하자는 내용도 있었으나 17세기는 임진란을 극복하자마자 또 다시 정묘·병자의 양 난이 발발하여 인재뿐 아니라 흉년과 전염병의 유행이라는 자연재해에 내내 시달려야 했다. 상하합계 하는 상황은 전란의 피해에서 뿐 아니라 공동의 노력으로 극복하여 나가야 할 큰 흉년이 들었을 때에도 강조됐다”고 소개했다.
발제 후 차인배 교수는 지정토론에서 “인류 역사상 재난은 개인과 공동체의 인적·물적 피해는 물론 국가의 존폐를 좌우할 중대한 사건이었다. 특히 조선왕조의 산업 체계는 농업을 기반으로 운영되었기 때문에 재해로 인한 피해는 경제와 정치뿐 아니라 사회와 문화 등 전 방위에 걸쳐 국가적 침체를 가져왔다. 따라서 자신의 정치적 행위의 선악(善惡)에 따라 하늘이 이변(異變)이나 재앙(災殃)을 내린다고 믿었던 조선의 국왕들은 재난을 예방하고 피해를 복구하는데 정치적 명운을 걸기도 했다. 국가의 재난 대응에 대한 성패는 정책의 마련보다는 그것에 대한 실천에 있다는 교훈을 주기도 했다”라며 “재난에 대한 국가적 대응과 달리 향촌사회에서도 향약을 통한 자치적인 재난 극복이 이루어졌다는 점은 무척 흥미롭다. 재난 예방과 대응이 국가뿐 아니라 공동체의 협력이 병행되어야 한다는 점을 시사해주는 내용이었다”고 밝혔다.
