“주민자치는 행정이 아니면서 행정이라야 하고, 정치가 아니면서 정치적이어야 한다.” 한국주민자치학회는 지난 11일 ‘지역사회구조와 주민자치’를 주제로 제62회 주민자치 연구세미나를 개최, 전영평 대구대 명예교수가 좌장을, 임승빈 명지대 행정학과 교수가 발제를 맡았고 채지민 성신여대 경임교수가 지정토론에 참여했다.
“지속가능한 지역 발전방안 필요”
임승빈 교수의 발제 후 좌장을 맡은 전영평 교수의 진행으로 본격적인 토론의 장이 펼쳐졌다. 먼저 채지민 교수가 “우리나라에서 인구소멸에서 가장 위험한 지방자치단체는 지방의 중소도시인 것 같다. 농산어촌은 최근의 현상이 아니라 1970년대를 지나 산업구조가 2차산업으로 주도적으로 변하면서 서서히 진행된 현상이나 지방의 중소도시는 3차산업과 4차산업의 등장으로 가장 큰 타격을 입고 있는 듯하다. 그래서 이들 자치단체에서는 별도의 공동체 살리기 전략이 필요한 것 같다”며 “정부의 예산투입만으로는 지방소멸을 다 막을 수는 없다. 또한 마을만들기와 같은 예산지원사업이 종료되면 행정과 용역사가 빠져나가는 보여주기식 예산지원은 지방중소도시를 더 이상 살릴 수 없다. 지금이야말로 지역을 살릴 수 있는 골든타임이라 생각하며 근본적 원인을 찾아 지속 가능한 지역의 발전방안이 필요한 시점”이라고 지정토론의 포문을 열었다.
이어 채 교수는 “지방은 산업구조 변화, 인구구조의 변화인 청년인구 이탈, 고령화 현상이 가속화되면서 지방소멸이라는 위기를 맞고 있다. 지방중소도시의 지방자치가 흔들리는 시점에서 지역을 소생시킬 수 있는 방안 중 하나는 지역의 자원을 활용하여 지역문제를 해결하고 경제적 가치를 창출하는 로컬크리에이터를 육성하는 것”이라며 “모든 사업이 다 그런 것은 아니겠지만 지원이 끝나면 진행하기 어려운 한계도 봉착한다. 여기서 가장 중요한 것은 지역공동체의 역할이라 할 수 있다. 청년층의 지속적인 유입과 지역의 뿌리내림을 위해서는 지역문화를 토대로 성장할 수 있는 환경을 만들어 주는 것이다. 그들이 지역에 정착하고 경제공동체를 구축하면서 지속적인 사업 확장 및 지역에 뿌리내리기 위해서는 지역사회의 주민들의 관심과 행정적 지원을 통한 문화 민주적인 주민자치 모델을 구축하는 것이 필요하다”고 제안했다.
계속해서 채지민 교수는 “주민역량을 강화하고 주민이 주도하는 마을 및 지역을 만들고자 하는 정부정책사업이 그동안 많이 이루어졌지만 대부분 사업은 정부정책 사업의 예산 내에서 지역 주민의 주도를 이끌어 내는 공모사업들이었다. 하지만 10여년 사업을 정리해본 결과 정부 사업에 의존하지 않고 지역의 당면과제를 주민 스스로 찾아내고 해결방안을 마련한 지역들이 지속가능한 지역발전의 성공사례로 보여 지고 있다”며 대표적인 성공사례로 옥천군 안남면을 꼽으며 이에 대해 “주민자치의 1번지라고 불리며 진정한 민주주의를 실현한 곳”이라고 소개했다.
이와 함께 “한두 명 리더의 목소리에 의존하여 정부 사업 및 지역개발사업에 의존하는 것이 아니라 지역의 당면한 모든 과제를 주민공동체를 통해 먼저 합의하고 발굴하며 지역에 필요한 것을 주민들이 직접 찾아내고 해결하는 논의구조를 가진다. 안남면은 옥천군 9개 읍면 중 793가구 1418명으로 가장 작은 면으로 2006년부터 현재까지 흔들림 없이 주민자치를 실행하고 있다. 작은 공간단위에서도 지속가능한 성공사례가 나타나 진정한 민주주의를 실현시키고 있으며 지역의 사회구조도 변화시키고 있다”고 덧붙였다.
“작은 단위 주민자치회 구성․설치해야 주민 목소리 제대로 반영”
한편 채지민 교수는 “대부분의 주민자치의 성공사례는 작은 공간단위에서 나타나고 있는데 2012년부터 협력형 주민자치 모델의 한계점을 벗어나기 위해 윤석열 정부에서의 지역공동체에 관련된 방향을 두고 지방행정연구원은 그 다음 모형으로 통합형 모델을 제시하고 있다. 하지만 임명권 권한이 없는 실효성 없는 주민자치 모델로 전략할 가능성이 크다고 판단된다. 해외 선진사례에서도 나타나듯이 영국 패리시는 1000명 이하, 일본의 경우 200세대 이하 등으로 작은 공간 단위의 주민자치기구를 설치 단위를 규정하고 있지만 우리의 경우 공간단위를 읍면동 단위로 설계하고 있어 시민의 의견이 반영되기 힘든 단위라 할 수 있다. 앞에서 제시한 통리, 면리의 작은 단위의 주민자치회를 구성하고 설치해야 제대로 주민들의 목소리를 반영하는 논의구조를 가질 것”이라며 “지역사회구조 변화를 통한 지역발전의 열쇠는 주민들의 주도적 힘을 통한 주민자치의 실현이며 로컬크리에이터를 활용한 지속 가능한 지역발전 또한 주민자치의 역할이 지역 성공의 여부를 결정할 것이라 생각한다”고 밝혔다.
다음으로 박경하 중앙대 명예교수는 “오늘 지역사회구조와 변화에 대한 서양의 사상적 이론에 대해 공부를 많이 했다. 발제자는 공동체 가치와 관련한 구체적 키워드가 있다면 소개 부탁한다”고 질의했다.
채진원 경희대 교수는 “조선의 향약은 자치라고 보기엔 여러 문제점이 있었는데 촌계에 대해서는 박경하 교수님을 비롯해 여러 분들이 향약과는 다른 자생적 질서를 인정하고 있는데 이에 대해 어떻게 보시는지 궁금하다. 서양적 질서와 달라 우리에게는 주민자치가 없다고 하는데 의견이 궁금하다. 또 ‘소셜 캐피탈’이라고 하는 용어에 문제가 있다고 생각하는데, 이는 정치공동체에 들어가기 위한 토대 보다는 자본에 가까운 느낌이 든다. 시장친화적으로 사용되는 것에서도 그렇고 이 개념을 계속 써야 하는 것인지 의문이 든다”고 지적했다.
그리고 좌장을 맡은 전영평 교수는 “서구엔 시민담론 있지만 한국에는 없다. 그럼 한국에선 어떤 여건으로 생긴 건지, 현재는 어떠하며 주민자치와의 연결은 어떠한지 궁금하다”고 질문했다.
발제를 맡은 임승빈 교수는 “담론을 가지고 분쟁하는 건 또 다른 함정에 빠질 위험이 있다. 휴머니즘 적인 것은 변함 없이 중요하고 기본적으론 사람 살리는 데에 초점을 맞춰야 한다. 인간을 봐야 한다. 가장 중요한 게 홉스의 투쟁적 인간이나 데카르트의 합리적 인간도 아니고 존재론적 인간이라고 생각한다. 기능적 인간이 아니라 목적으로서의 인간, 그럼 어떻게 자유의지를 갖게 만드느냐? 이건 제도적으로 만들어야 한다. 제도를 민주주의? 공화주의? 자유주의? 사회주의로 만들거나 많은 논란이 있었으나 대한민국은 민주주의, 공화주의적인 자유주의를 표방하고 있다. 여기서 자본이 트리거가 되고 공유할 가치는 하나만이 아닐 것이다. 어떤 집단에선 재개발, 생활협동조합, 갯벌보존이 될 수도 있고. 이것은 필요에 의한 자본형성이고 좋은 가치, 나쁜 가치는 없다고 본다. 자본형성을 투명하게 배제 없이 하는 게 중요하지 좋고 나쁜 것은 없다고 생각한다. 과거엔 나이 많은 남성이 담론을 주도했지만 지금은 주도자가 바뀔 수도 있다. 공동체 질서는 얼마든지 가변적이다. 고정적으로 보면 안 될 것 같다”고 밝혔다.
이어 임승빈 교수는 “이론이 먼저냐, 구조가 먼저냐 할 때 전 구조가 먼저라고 생각한다. 구조가 변화를 시킨 것이라고 본다. 또 다원주의는 지역마다 다르다고 본다. 평등성, 개방성 있는 사회로 가는 게 지역사회구조를 더 건전하게 할 수 있을 것”이라며 “공동체에 대한 퍼트남과 마이클 샌델의 관점이 다른 데 센델 쪽이 좀더 진보적 관점인 것 같다. 퍼트남은 지나치게 기능적 관점에서 보는 것 같다. 발전이라는 단어를 쓰는 순간 발전이 안 되는 곳은 소외된다. 평등적 관점에서 조화롭게 하는 게 발전, 진화가 더 잘 되는 것 같다”고 덧붙였다.
주민자치의 지속가능성․다양성․개방성을 위해
계속해서 임 교수는 “한국 지역사회구조의 가능성? 인구구조가 급격히 대도시화 되고 있다. 도시사회구조에 대해 좀 더 연구해야 할 것 같다. 도시는 왜 불평등한가? 층위별 분석이 필요하다. 이에 따라 대처가 다를 것 같다. 물론 농촌도 다시 봐야 한다. 소통, 거버넌스체계를 어떻게 할 것인가가 더 중요한 것 같다. 읍면동 단위 주민자치를 마을단위로 만들어야 한다. 이것을 로컬 크리에이터가 만들어줘야 할 것 같다”고 언급했다.
전상직 한국주민자치중앙회 대표회장은 “채지민 교수님이 옥천 안남면 사례를 말씀해주셨는데 옥천군 마을공동체사업은 주민자치회가 주도한 것이 아니라 시민단체가 위탁 받아 진행했다. ‘이게 무슨 의미가 있나’ 하는 생각이 든다. 또 하나, 주민자치냐 지역자치냐의 문제인데 시장이 개입하면 주민자치라 칭하면 안 될 것 같다. 교수님의 견해가 궁금하다”고 질의했다.
채지민 교수는 “안남면 사례는 행정의 예산지원을 받기 이전에 먼저 주민들이 모여서 활동한 것으로 알고 있다. 주민주도하에 했다는 인터뷰 기사를 본 적이 있다. 이게 잘되니까 나중에 예산 지원이 된 사례로 알고 있어서 성공사례로 봤다”고 답했다.
전상직 회장은 “주민자치위원회를 제쳐놓고 지역발전위원회가 중심이 되어 예산 지원을 받아 진행한 것으로 알고 있는데 이건 주민자치가 아니라고 생각한다. 시민단체에 위탁하는 것 자체가 말도 안 된다고 본다. 왜 주민고유권인 주민자치를 시민단체 위탁? 지역을 핫플레이스로 만드는 게 공동체인가? 이게 되면 공동체가 성공하는 것이고 아니면 실패한 것인가? 근본적 질문을 던져야 할 것 같다”고 지적했다.
채지민 교수는 “예산을 받지 않고 진행한 사례로 유명했는데 얘기를 듣고 보니 문제가 있는 것 같다. 다시 한 번 살펴봐야 할 것 같다”고 답변했다.
전상직 회장은 “지자체장이 주민자치위원회를 외부단체에 위탁할 수 있다? 주민자치는 주민권리인데 단체장에게 위탁 권리가 있다는 것도 이상하다. 무슨 일을 해야한다는 설계, 계획 수립에 대한 점검, 사업 실행 시 컨설팅, 결과분석과 포상도 위탁 받은 시민단체들이 다 한다. 주민들은 그 사이에서 완벽히 들러리를 서게 되는 것이다. 주민자치적 성찰을 우리도 할 때가 됐다. 잘잘못을 따지는 게 아니라 제도적으로 꼭 성찰해야 한다”고 주장했다.
임승빈 교수는 “중간조직은 중간조직 다워야 한다. 지역주민을 백업 해야지, 사업실행을 해선 안 된다. 그럼 중간지원조직이 다 나쁜가? 물론 그렇진 않다. 백업조직에서 시작했는데 오히려 주인, 주체가 되어 버리는 게 이론적으로 틀린 것이다. 주민이 자발적으로 하는 것에 대해 지원, 컨설팅을 하는 게 중간지원조직의 원래 역할인데, 계몽적 관점에서 하다보면 갑을관계가 된다”고 짚었다.
전상직 회장은 “주민자치는 상당히 정치적, 행정적 행위이며 사회적, 시장적 행위이기도 하다. 출발점에서는 정치, 행정, 경제가 배제된 상태에서 했는데 결국은 이들과 조화를 이뤄야 하기에 상당히 어려운 주제이다. 이 주제를 주민자치학에서 다뤄주어야 한다. 행정학에서는 행정 입장만 대변하니 힘들다. 주민자치는 행정이 아니면서 행정이라야 하고, 정치가 아니면서 정치적이어야 한다”고 강조했다.
이희 숭실대 연구교수는 “주민자치냐 아니냐는 예산 투입이 됐느냐 아니냐의 문제는 아닌 것 같다. 출발은 주민 주도, 자발적인데 공모사업을 찾아다니다보면 함정에 빠질 때가 있다. 거기 얽매여 취지가 흐려지고, 장이 펼쳐지면 생각지 못했던 일들이 생기고 흐트러지고… 언급된 사례도 그런 점이 있지 않나 하는 생각이 든다”라며 “발제에서 궁금한 점은 이론이 먼저? 구조가 먼저? 라고 했을 때 구조에 방점이 찍히는데 경험상 과연 구조가 사람들을, 지역사회를 변화시켰나 하는 의문이 든다. 구조만 형성되었지, 지속가능성을 담보하지 못한 경우도 많고, 다양성은 담보 되었으나 개방성은 부족하고 시민사회 카르텔 등이 존재하고. 이런 것들을 어떻게 하면 더 무너뜨릴 수 있을까라는 측면에서 고민이 필요한 것 같다”고 지적했다.
임승빈 교수는 “이희 교수님 질문은 평범하면서도 해결해야 할 과제이다. 우리는 연역적 사고에 길들여져 있다. 구조가 다 다른데 어떻게 연역적 사고로 다 해결하려고 하나. 동네마다 생각, 배경, 관심이 다 다르다. 그런데 왜 처방전은 똑 같을까? 그럼 이걸 어떻게 할 것인가? 계약적 관계에 넣어야 한다. 주민자치는 이러이러한 요소를 하는 것이다 하는 식으로. 실현 시킬 수 있는 단위는 통리, 면 단위 될 수도 있고 역시 지역마다 다를 것이다. 계약적 관계니까 법이 필요하다. 또 주민자치가 제대로 되려면 지역정당 설립이 자유로워야 한다. 지역정당이 만들어지면 주민자치도 잘 될 것이라고 본다. 주민자치는 권력의 배분적 관계니까 지금보다 훨씬 다양하고 유니크한 주민자치, 지방자치가 될 것이라고 생각한다”고 밝혔다.
