대전 주민자치의 현실을 진단하고 미래 비전을 제시할 ‘대전주민자치아카데미’가 출범, 첫 세미나에서 주민자치 실질화를 위한 방향을 제시했다. 대전학연구회, 충남대 도시․자치융합학과, 한국주민자치학회/한국주민자치중앙회 그리고 대전시주민자치회가 함께 참여한 ‘대전주민자치아카데미 출범기념 세미나’가 지난 9일 한남대 무어아트홀에서 열렸다.

김상민 충남대 교수의 사회로 진행된 이날 세미나는 강병수 대전학연구회장의 개회사로 포문을 열었다. 강 회장은 개최사에서 “지난 70년간 우리나라는 세계에서 유례를 찾아보기 힘든 눈부신 발전을 거듭해 왔다. 하지만 초유의 저출산, 인구의 급속한 고령화에도 불구하고 인구와 일자리가 계속해서 수도권으로 집중하면서 수도권의 과밀과 지방의 침체가 계속되고 있다. 수도권 집중이 도를 넘고 있고 ‘이대로 가면 지방소멸의 어두운 그림자를 가진 지역들은 어떻게 대처해야 할 것인가?’라는 질문에 대한 한 가닥 희망적인 대답은 지방학의 진흥과 주민자치의 활성화일 것”이라며 “주민자치는 주민이 살고 있는 지역과 지역사회를 철저히 이해하는 데서 출발한다고 본다. 왜냐하면 지역사회에 대한 정체성을 파악하고 지역사회에 대한 자부심과 애정을 가지게 되면 주인의식을 갖게 되고 지역사회를 위해 노력하게 될 것이다. 이것은 주민자치 활성화와 주민자치 능력 제고를 위한 기본과제라고 본다”고 밝혔다.

 

“지방소멸에 대한 대처, 주민자치 활성화서 희망 찾을 수도”

이어 강병수 회장은 “지방소멸이라는 너무나 엄중한 이런 시점에서 지역의 정체성을 찾아내어 주민들에게 자부심을 갖게 하는 사랑을 실천할 수 있도록 우리나라에서는 처음으로, 그것도 우리나라의 중심인 대전에서 주민자치아카데미의 출범을 알리고 첫발을 떼는 오늘은 우리 주민자치 위원님들뿐 아니라 주민들 모두가 서로 축하하고 또 화합하는 좋은 날이라고 생각한다. 다시 한 번 함께 해주신 모든 분들께 감사드린다”고 고마움을 전했다.

계속해서 내외빈 축사가 이어졌다. 먼저 이장우 대전광역시장을 대신해 참석한 유득원 행정부시장은 “이제 본격적인 지방시대를 맞아 대전시는 성공한 지방정부의 표상이 되고자 지금 최선을 다하고 있다. 명실공히 과학수도 대전의 입지를 굳건히 하면서 동시에 산업생태계를 완전히 바꾸어 풍요롭고 잘사는 세계적인 일류 도시로 발돋움하기 위해 노력하고 있다”라며 “저출산, 고령화, 지방소멸 위기를 해결하고 다양한 시민들의 요구에 대응하기 위해서는 주민자치 활성화를 통해 대전이 지닌 역량을 발휘하고 잠재력을 일깨우는 것이 무엇보다도 중요하다고 생각한다. 대전의 혁신역량과 잠재력을 모아 일류 경제 도시로 발전할 수 있도록 주민자치 회장님들의 많은 관심과 지원을 부탁드린다. 우리 스스로 살기 좋은 도시를 가꾸겠다는 의지와 노력이 모일 때 그 해법 또한 찾아질 것이라고 생각한다. 오늘 세미나가 지방시대 대전 주민자치의 나아갈 길을 위한 통찰과 지혜를 모으는 유익한 시간이 되길 바란다”고 격려했다.

다음으로 이상래 대전광역시의회 의장은 “대전 주민자치의 발전을 위해 항상 연구하시고 고민하시는 주민자치 관계자 여러분께 진심으로 감사드린다. 오늘 이 자리에서 대전 주민자치의 나아갈 길을 주제로 토론을 하게 되는데 앞으로 대전시와 대전시의회도 주민자치 발전을 위해 같이 고민하고 또 노력하겠다”고 강조했다.

끝으로 이기재 대전광역시주민자치회 상임회장은 축사에서 “대전시 주민자치회가 벌써 올해로 6년째 접어들고 있는데 그 활동과 성과에 있어서 아직 많이 미흡한 것으로 판단하고 있다. 오늘 이 토론회가 잘 이루어져서 대전시의 주민자치를 잘 이해하고 주민자치회와 대전시가 협업을 잘 이루는 계기가 되었으면 하는 바람이다. 아무쪼록 오늘 참석해주신 모든 내빈, 또 관계자 여러분, 행사 준비를 위해 서울에서 내려오신 한국주민자치중앙회 전상직 회장님과 임직원 여러분께 다시 한 번 감사하다는 말씀을 드린다”고 응원을 보냈다.

이어서 본 세미나에 앞서 전상직 한국주민자치중앙회 대표회장의 ‘대전시 주민자치 실질화 방향’을 주제로 한 기조강연이 펼쳐졌다. 전상직 회장은 “사람이 살면서 국가가 해주는 것도 있고 시장이 해주는 것도 있고 내가 할 수 있는 것도 있다. 그렇지만 어느 땐가는 국가가 해주지 못하고 시장이 해 주지 못하고 나 개인도 할 수 없는데 꼭 필요한 일이 있다. 이 일은 혼자 할 수 있는 게 아니라 여러 사람이 할 수 있는 것이다. 국가도 못하고 시장도 못하니까 동네 주민들끼리 해야 되는데 이걸 하는 게 주민자치이다. 선진국일수록 이 주민자치의 영역이 많다”고 짚었다.

“국가·시장·개인이 할 수 없는 일, 동네주민들 모여 ‘주민자치’로 할 수 있어”

 

그는 또 “이 주민자치는 구역의 적절성, 주민의 주체성, 분권이 되어야 할 수 있다. 구역은 주민들이 함께 할 수 있는 구역이라야 한다. 서울의 동 인구는 대략 2~4만이다. 주민들이 함께하기 어렵다. 공동성이 없다. ‘남남’끼리 주민자치 하기 어렵다. ‘남남’이 아닌 친밀성을 가지게 될 수 있는 구역을 설정해줘야 한다. 일본의 경우 50~300명 쯤 되는 마을들이 많다. 대만은 1000명 정도다. 그런데 우리는 무지막지하게 읍면동을 주민자치 구역으로 정해 놓았다. 우리나라 읍면동 주민자치회는 면적이 넓고 인구가 많아서 주민들 간의 소통과 친목이 불가능하고 역량 결집과 권위 형성도 어렵다. 이런 상태에서 읍면동장까지 있다. 주민자치가 아예 불가능하다. 이 문제를 어떻게 해결할 것인가? 앞으로 교수님들께서 연구 많이 해주셔야 한다”고 지적했다.

계속해서 전상직 회장은 “우리나라는 지난 30년 간 양적인 압축 성장을 해왔는데 질적 성숙은 이뤄지지 못했다. 산업화, 도시화, 그리고 아파트화가 진행됐다. 압축 성장은 압축 갈등을 낳았고 아파트화로 이웃 간의 친밀성, 공동체의식은 사라지게 됐다. 이 상태를 어떻게 바람직하게 변동시킬 것인가 하는 게 주민자치의 목적인데 그렇게 하려다 보면 ‘품위 있는 개인’도 필요하지만 ‘품위 있는 사회’도 필요하게 된다”라며 “그러면 품위 있는 사회가 무엇인가 하면 제도가 사람을 모욕하지 않는 사회이다. 그런데 단연코 말씀드리고자 하는 것은, 한국의 주민자치제도는 주민들을 엄청나게 모욕한다는 것, 오독하고 있는 제도라는 것이다. 이젠 이 제도가 사람을 모욕하지 않는 제도로 숙성됐으면 좋겠다”고 밝혔다

전 회장은 “한국의 지방자치를 보면 단체자치는 지난 30년 동안 발전을 잘 이뤄왔다. 반면 주민자치는 지난 20년 간 제자리걸음이다. 단체자치는 발전할 만한 필요충분조건이 갖춰졌고, 주민자치는 발전할 만한 필요충분조건이 전혀 갖춰지지 않았다. 주민자치위원회에 어떤 권한도 부여되지 않았다. 프로그램 심의 권한만 부여했다. 또 주민자치회라고 하는데 자치회에 회원이 없다. ‘지방분권법’에 분명히 ‘해당 구역에 거주하는 주민으로 구성되는’ 이라는 조항이 있는데 행정안전부 표준조례에는 이 문구가 빠져있다. 주민자치회에 회원이 없고 주민자치위원만 있다. 주민이 회원이 될 수 없는 주민자치회로 만들어버렸다. 심지어 주민자치회 조례를 시군구 의회가 만든다. 이래서 제가 ‘식민지’라는 표현을 쓴 것”이라고 지적했다.

 

“주민자치, 주민들이 하면 돼…정부는 주민자치회가, 자치회는 주민이 할 수 있게 만들어주면 돼”

 

끝으로 전상직 회장은 “주민자치 역량 함양은 어디서부터 시작해야 되느냐 하는 숙제가 제게 부여되어 왔는데, 주민자치회는 주민들이 자치할 수 있는 조건을 제공해주면 된다. 주민들이 자치하는 것이지, 동장이 하는 것도, 주민자치위원장이나 회장이 하는 것도 아니다. 주민들이 자치할 수 있는 방법으로 자치하면 된다. 그러면 정부는 주민자치회가 주민들에게 자치조건을 제공할 수 있도록 권한이나 여건을 만들어 주면 된다. 그러면 주민자치회는 주민들이 공공에 기여하도록 만들어 주면 되는 것”이라며 “앞으로 저는 주민자치학술원을 만들어 계속 연구를 하고 주민자치평가원을 만들어 각 시군구의 주민자치정책을 평가하려고 한다. 그리고 대전에서 주민자치아카데미를 만든다고 하셔서 기꺼이 비서실장을 자처하게 됐다. 대전 주민자치, 세계에서 부러워할 정도로 꼭 잘 만들어주시길 바란다”고 강연을 마무리했다.

다음으로 강병수 교수가 좌장을 맡은 가운데 본격적인 세미나가 이어졌다. 김찬동 충남대 교수가 ‘주민자치의 나아갈 길: 풀뿌리민주주의와 자치행정의 협치’를 제목으로 발제를 진행했다. 그는 “지방자치를 주민자치로부터 시작해야 되는데 이 부분을 놓쳤기 때문에 현재의 지방자치가 거꾸로 가고 있지 않나 하는 생각을 많이 한다. 행정과 자치라고 하는 양 날개를 가지고 나아가야 되는데 우리는 행정이라는 하나의 날개만 가지고 계속 나아가다 보니까 불완전해질 수밖에 없다. 시민사회의 자치력과 관료제인 행정과 국가와의 관계들을 어떻게 해야 될 것이냐 이 부분에 대한 답을 찾아야 한다. 이 문제를 풀어내려고 하면 주민자치가 어떻게 나아가야 될까? 지금의 대의제민주주의 상황에서 풀뿌리민주주의, 주민총회가 의회와 어떻게 균형을 잡아가야 할 것인가 하는 부분이 중요할 것 같다”고 서두를 꺼냈다.

발제에 따르면, 자치란 자신이 입법한 것을 가지고 자신에게 집행하는 것을 의미한다. 그렇다면 한국의 지방자치는 어떠한가? 김찬동 교수는 “지방행정만 있고 지방자치는 없다. 행정과 자치는 길항관계에 있다. 자치가 공공성과 책임성을 가지고 역량을 구비한다면 행정이상으로 공공서비스를 공급할 수 있다. 자치가 실질적인 자치체로서 성장하고 발전하면 행정과 공공서비스를 공급하는데 있어서 협력할 수 있고 파트너십을 가지고 거버넌스를 형성할 수 있다. 행정의 입장에서도 자치를 이렇게 인정하고 공생해야 민주적 거버넌스가 정착될 수 있다. 그러나 한국의 행정은 자치와의 관계형성에서 실패했다. 결과적으로 지방자치는 성공하지 못했다”고 짚었다.

 

“지방행정만 있고 지방자치는 없다, 단체자치만 있고 주민자치는 없다”

 

이어 김 교수는 “한국의 주민자치제도가 길을 잃어가고 있다. 어디로 가야할지, 어떤 선택을 해야 할 지, 어떤 적용을 해야 할 지에 대한 선택에서 방황하고 있다. 주민자치를 도입하는 주도력을 관료제가 가지고 추진하면서 제대로 된 주민자치가 아니라, 행정참여제도에 불과한 것이라는 비판을 받게 된다”라며 “문제는 시민사회의 주민들이 공공문제를 스스로 결정하고 처리할 수 있는 제도적 틀을 만들어 주었어야 하는데 행정사무공간의 일부를 내어주면서 주민자치를 하라고 하니 ‘자치가 행정에 세들어 사는 형세’가 된 것이다. 자치와 행정은 서로 대등하게 그 역할분담을 하여 수평적 관계를 가져야 하는데 일방적으로 자치가 행정에 의존하는 틀에서 주민자치를 시작했다는 데 문제의 근원이 있는 것”이라고 지적했다.

계속해서 김찬동 교수는 ‘단체자치로 제도설계된 한국의 지방자치’ ‘한국 지방자치의 실패와 수도권집중’ ‘비수도권의 격차확대와 지방자치단체 통합’ 그리고 ‘실질적 주민자치의 필요성’ 등을 발표했다. 그는 “주민자치는 공동체자치와 공유체자치, 그리고 공공체자치로 구분해 살펴볼 필요가 있다. 논리적으로 보면, 공동체가 먼저 형성되고 공유체가 구성되면, 이 범위를 넘을 때 공공체를 구성하는 것이다. 자치는 보충성의 원칙에 따라 구성된다고 할 때 기초에 공동체가 있고 다음에 공유체가 있으며 최종적으로 공공체를 구성해야 한다”고 설명했다.

그리고 해외 사례로서 ‘비정부형 주민자치 사례’인 일본 정내회, ‘정부형 주민자치 사례’인 스위스 게마인데를 소개했으며 우리나라 주민자치의 역사도 짚었다. 김찬동 교수는 우리나라 주민자치의 한계에 대해 △시민사회영역에서의 자치관리를 위한 근린정부를 형성하는 단계까지 이르지 못함 △여전히 중앙집권적 지방행정체계인 단체자치 패러다임에서 벗어나지 못하여 주민자치 패러다임에 입각한 상향적 정부 계층구조 형성의 경험을 가지지 못함 △자치의 기본은 입법권과 재정권을 가지고 있어야 하고 총회를 통해 집행위원을 주권자인 주민이 담당하는 것인데 행정조직이 읍면동은 물론 통리까지 계층구조를 이루고 있는 데에서는 주민자치가 불가함이라고 평가했다.

또 주민자치의 과제로는 △실질적 주민자치-아파트 자치 & 비아파트단지의 실질적 구역자치화 & 동장/통장제도 폐지 등 △읍면의 자치단체화 △도시지역 아파트단지의 풀뿌리민주주의제도 도입 △도시지역 비아파트단지의 구역공동사무 관리방안 등을 제시했다.

끝으로 김찬동 교수는 대전형 주민자치 전략을 ‘대전의 주민자치 현황’ ‘대전의 주민자치 시범실시’ ‘대전형 주민자치 역사’ ‘대전 유성구 주민자치 성과와 미래’로 나누어 소개하며 발제를 마무리했다.

 

“읍면동 아닌 아파트․통･리 주민자치회로…대표자, 위원 주민이 직접 뽑자”

발제 후 지정토론에서 먼저 조성호 경기연구원 석좌연구원은 “주민자치 측면에서 동의 행정복지센터를 폐지하여 동의 행정에서 공무원이 손을 떼도록 하고, 주민자치회가 주도하여 주민총회를 설치하고 주민자치센터를 운영하도록 해야 한다. 읍･면은 자치단체화 하고, 리 단위의 주민자치회를 실시하도록 하며, 읍･면 단위에 협의회형 주민자치회를 설치해야 한다. 우리나라 주민자치회의 설치 단위는 읍면동 수준이 아니라 아파트․통･리가 적정한 것으로 분석된다. 아파트․통･리를 기본 단위로 하되 소생활권 및 주거형태를 고려하여 1000명 내외에서 주민자치회를 설치하는 것이 적절해보인다. 또 아파트․통･리 단위 주민자치를 활성화하기 위하여 아파트․통･리의 대표자를 직접 선출할 수 있도록 지방자치법 시행령 및 기초자치단체의 조례를 개정할 필요가 있다. 아파트․통･리 주민자치회 위원은 주민자치회의 회원의 직선으로 선출하고 운영 사항은 주민자치회 규약으로 정한다. 그리고 아파트․통･리 주민자치회는 주민의 의견을 접수하는 주민총회를 설치해야 한다. 주민자치회의 기능과 사무는 ⅰ) 주민의 소통과 화합, ⅱ) 민원 접수 및 기초지자체에 민원 전달, ⅲ) 생활 공유서비스 공급사업, ⅳ) 주민총회 운영 등으로 규정하고 재정은 ⅰ) 회비, ⅱ) 주민세(개인분 일부), ⅲ) 기부금 등으로 재원을 마련할 필요가 있다”고 제시했다.

두 번째 지정토론자인 김홍주 대전세종연구원 책임연구위원은 “우리나라는 압축성장(높은 경제성장)을 경험하였지만 그에 따른 부작용이 컸다. 그 결과 사회경제적인 소외와 불평등 발생, 그에 따라 파생되는 교육, 일자리, 주거문제 등으로 국민의 낮은 행복도라는 점을 익히 경험했다. 정치적으로 보면 정치에 대한 냉소주의와 무관심이 커지게 되었다. 정치적 냉소주의와 무관심은 곧 공공성의 위기와 직결된다. 공공성은 평등한 주민이 공공의 복리를 위해 공개적으로 협의하고 협동하는 과정에서 형성된다고 한다. 때로는 이웃관계가 문제의 해결이 되기도 한다는 점에서 우리는 마을을 살펴볼 필요가 있을 것이다. 공공성을 실현시킬 수 있는 단위가 바로 마을일 것”이라며 “풀뿌리민주주의의 근간이 바로 마을이며 마을공동체일 것이며 마을공동체주축조직으로 ‘주민자치회’를 이야기한다. 궁극적으로 김찬동 교수님께서 제안해주신 방향은 자치입법, 자치조직, 자치행정, 자치재정권을 읍면동 단위에 부여하는 준지방자치단체 혹은 지방자치단체화를 모색하시고 제안하신 것으로 보이며 향후 읍면동 단위의 역할과 기능강화를 위한 고민이 필요해보인다”고 지적했다. 이와 관련해 그는 △읍면동(대전의 경우 동 단위) 행정의 혁신이 요구됨 △대표성을 강화하기 위한 측면에서 주민자치회를 중심으로 하는 네트워크를 만들어 내는 것이 필요함 △입법권과 재정권의 일부를 행사할 수 있되 지방의회(대전시의회)와의 협력적 관계를 만들어 나가야 함 △주민자치회의 자치역량 강화 등을 강조했다.

 

“주민자치에 대한 단체장 인식 바뀌어야 하고 주민자치회 역량 강화, 법제화 등 필요”

 

다음으로 안경자 대전광역시의원은 “성공적인 주민자치를 위해서는 현재 이루어지고 있는 주민자치제도들이 제대로 작동되어야 할 것이다. 지역 주민들이 주민자치제도 참여를 통해 지역 문제를 고민하고 그 경험을 통해 주민자치와 개인의 역할을 올바르게 이해할 수 있어야 한다. 그리고 그

과정에는 정부의 지원도 필요해 보인다“라며 ”이번 토론회에 참여하면서 대전시의 발전은 대전을 구성하고 있는 5개 자치구와 소속 동, 지역 주민들이 스스로의 역할을 다하고 온전히 역할 할 수 있게끔 지원할 때 가능한 것이 아닐까 라는 생각을 하게 되었다. 지역 주민으로, 대전시의회 의원으로 주민자치 활성화를 위해 필요한 부분은 무엇인지 고민하며 노력하겠다“고 밝혔다.

마지막 지정토론에 나선 최영희 대전광역시주민자치회 상임이사는 대전 주민자치의 현황과 문제점, 과제를 제시했다. 문제점으로는 ‘행안부 표준조례 개정이 주민자치의 위상이나 역할을 후퇴시킨 측면’ ‘주민참여예산의 축소’ ‘바뀌지 않는 단체장의 주민자치에 대한 인식’ ‘위원 임기 만료로 주민자치회 우수사업의 연속성이 유지되지 못함’ ‘주민자치위원의 적극성 부족’ 등이 지적됐다. 그는 “대전 주민자치 모델을 만들어야 한다”는 점을 강조하면서 “시범실시 중에 발생되는 문제점을 수정하고 보완되는 과정을 통해 주민자치회의 시범실시가 점차 안정되어지고 있는 좋은 점도 나타나고 있다. 그러나 반대로 시범실시 중인 가운데도 자치보다는 예전과 같이 행정부서의 도움으로 시범실시가 진행되어 주민 스스로가 자치권을 행사하지 못하는 경우도 발생한다. 주민들 스스로 의제를 발굴하고 사업을 성공시키기 위해서는 주민자치회원들의 역량을 강화하는 교육과 관심이 꼭 필요하다. 무엇보다 주민자치 실질화에 대한 입법이 꼭 2024년 안에 입법이 되어 관치의 주민자치가 아닌 주민이 주인 되는 주민자치가 되길 소망한다. 매년 기초단체의 예산부족으로 예산이 시범실시 때보다 줄어들고 단체장의 의지에 따라 주민자치가 흔들려서는 주민자치의 발전을 도모할 수 없다”고 힘주어 말했다.

사진=이문재 기자