아직까지 제대로 실현되지 못하고 있는 주민자치정책 평가에 대한 보다 구체적인 계획안이 공개돼 비상한 관심을 모으고 있다. 한국주민자치학회는 지난달 30일 조성호 경기연구원 석좌연구위원의 발제 ‘한국 주민자치정책 평가계획(안)’에 대해 토론을 펼친 제102회 주민자치 연구세미나를 서울 인사동 태화빌딩에서 개최했다. 이날 세미나의 좌장은 이시철 경북대 교수가 맡았으며, 발제에 대한 지정토론에는 김이교 중앙대 객원교수, 박용성 단국대 교수, 이장원 서울시디자인재단 감사관 그리고 전영평 대구대 명예교수가 나섰다.

발제를 맡은 조성호 연구위원은 서두에서 “1999년에 출범한 주민자치위원회를 발전시키기 위해 지난 10여 년간의 행안부 표준조례형 주민자치회의 시범실시는 많은 문제점과 부작용을 양산했다. 낙제점에 가까운 주민자치(위원)회를 평가하여, 새로운 주민시대를 열기 위한 일환으로 전국 주민자치정책 평가계획을 제시하고자 한다”고 밝혔다.

먼저 ‘정책평가의 이론적 검토’에서 조 연구위원은 ‘정책관리는 ‘계획 및 준비 - 예산 배정 – 집행 – 평가 - 평가결과의 환류’라는 주기로 이루어지는 것으로, 정책평가는 이러한 주기를 완결하는 작업이다. 정책평가는 정책결정자에게 정보를 제공하고 공공정책과 공공사업의 책임성을 제고함으로써 정책결정의 합리성을 향상시키는데 있다. 따라서 공공부문의 정책평가는 ‘원하는 공공목표를 달성하기 위하여 구체적인 일정을 통해 정책이 실현되도록 정부 자원을 투입하는 일련의 활동에 대해 일정한 기준에 의해 체계적으로 가치를 판단하는 활동’“이라고 정의했다.

이어 ‘정책평가의 유형’으로는 1) 과정평가 2) 결과평가 3) 영향평가를 제시했다. 또 ‘정책평가의 기준’과 관련해서는 “정책평가에서 산출물(output)과 산출결과(outcome)를 구분하는 것은 매우 중요하다”고 지적하고 지표별 정의와 특성을 다음 표로 제시했다.

계속해서 조성호 연구위원은 “투입⋅과정⋅산출⋅결과지표를 구분하기 위해서는 성과목표를 달성하기 위해, 시행하는 프로그램의 투입 → 과정 → 산출 → 결과 단계별로 지표를 구성하여 보는 것이 필요하다. 결과지표의 활용에만 염두에 두고 그에 적합한 산출을 역으로 찾으려 할 경우, 성과목표에 부합되지 않는 성과지표가 생성될 수 있고 결과적으로 성과목표가 왜곡될 수 있다”고 지적했다.

다음으로 ‘한국 주민자치정책의 평가 타깃 설정’이 제시됐다. 발제에 따르면, 일반적으로 정책이란 법제도, 계획과 사업을 의미하는 바 정책의 평가대상도 법제도, 계획과 사업으로 구분된다. 이에 따라 한국 주민자치정책의 평가대상을 구분하면, 첫째로 주민자치 관련 법제도이다. 대표적인 주민자치정책의 법제도는 ⅰ) 지방분권균형발전 법(제40조), ⅱ) 21대 국회의 주민자치 관련 법률안, ⅲ) 행안부 표준조례, ⅳ) 시군구의 주민자치 조례 등으로, 이러한 법령안 및 조례가 평가대상이다. 둘째 지방분권균형발전법 상으로 주민자치회의 설치 및 지원 주체는 지방자치단체이므로 지방자치단체의 주민자치회 설치 및 지원시책이 평가대상이다. 셋째 시군구별 읍면동의 주민자치(위원)회 설치, 운영의 성과가 평가대상이 된다.

계속해서 이날 발제의 핵심내용인 ‘사군구 주민자치정책의 평가계획(안)’이 제시됐다. 조성호 연구위원은 “전국 시·군·구에서 시행하고 있는 주민자치 관련 시책의 실행력 확보를 통한 주민자치 정착에 필요하다. 주민자치 시책의 효과성을 도모하고 다양한 주민자치의 수요에 대응하기 위하여 필요하다. 주민자치의 날(매년 9월 7일)을 맞이하여 주민자치 우수기관에 대한 시상으로 주민자치 실행력을 확보하고 주민자치 시책 관련 평가를 통한 실질적 주민자치정책 대안을 마련하는데 목적을 둔다. 이를 위해 공신력 있는 언론사와 연계한 평가로 대외적 객관성을 확보할 필요성이 있고 주민, 주민자치위원, 주민자치 관련 공무원 등 이해관계자를 대상으로 주민자치 시책 만족도 조사를 병행 실시하여 평가에 반영하는 것이 필요하다”고 제안했다.

평가대상은 228개 시군구 주민자치 시책이며, 평가주체는 사단법인 한국주민자치학회, 평가단은 5개 권역 5개 반 25명의 주민자치전문가로 구성한다. 평가방법은 내부 평가위원들의 서류 및 현장 확인, 외부기관 평가로서 주민자치 이해관계자 요구사항 및 만족도 조사 등이다. 이를 위해 먼저 평가위원회 구성 및 평가항목 지표설계가 이뤄져야 한다. ‘평가심의위원회’ 및 ‘평가지표 개발위원회’ 구성이 필요하다.

평가지표 설계방향에 대해 조성호 연구위원은 “평가시책을 3-4개의 하위 단위시책으로 구성하여 각각 계획, 추진, 성과로 행정활동 전반을 대상으로 하고 핵심적인 성공요소(Success Factor)를 발굴해 핵심성과지표를 선정한다. ‘계획’은 시책추진에 있어 계획성과 효율성을 담보하는 노력과 추진체계를 평가하기 위한 영역으로 계획의 구체성, 현지 적합성, 집행계획의 연계성, 실현 가능성 등으로 평가지표체계를 구성한다. ‘추진’은 계획을 토대로 추진과정의 적극성과 능률성을 분석하고 요소별 추진실적을 평가하기 위한 지표로 구성한다. ‘성과’는 시책이 의도한 당초 목적의 달성도와 최종적인 행정서비스의 산출규모 전년도와의 변화추이(증감률), 시책과 관련된 이해관계인의 만족도를 평가하기 위한 영역이다”라고 설명했다.

이어 그는 구체적 ‘평가지표 구성(안)’과 ‘평가 프로세스’를 함께 공개했다.

다음으로 주민자치 이해관계자 요구사항 및 만족도 조사계획 방법과 프로세스, 주민자치 법제도 평가계획과 평가지표도 제시했다. 평가지표는 △주민자치회 구성: 주민자치회를 지역의 주민으로 구성하는가? △주민자치회 총회: 주민자치회 회원으로 구성되는 최고 의결기구인 주민자치회 총회가 있는가? △주민자치회 대표성: 주민자치회가 마을‧주민을 대표하고 대변하며 자치회의 주체가 될 수 있는가? △주민자치회 인사권: 주민자치회의 대표와 감사와 임원을 주민들이 직접 선출할 수 있는가? △주민자치회 사업: 주민자치회의 활동‧사업을 주민들이 결정‧참여‧시행할 수 있는가? △주민자치회 회비: 주민자치회를 위하여 주민자치회원의 회비를 결정‧수취‧집행 할 수 있는가? 등이다.

끝으로 조성호 연구위원은 ‘주민자치정책 평가의 활용방안 및 기대효과’과 관련해 “주민자치시책의 평가를 통해 주민자치의 국가, 특광역시 및 道, 도시 및 농산촌별 성과표준을 정립하고, ‘이해관계자 요구사항 및 만족도 조사결과’를 228개 시군구청장에 환류시켜 주민자치시책 개발에 활용토록 유도한다. 또 1 시군구 1개 우수시책을 발굴, 평가한 ‘주민자치 우수시책 자료집’을 정책당국인 행안부와 전체 시군구에 발송한다. 주민자치 법제도 평가결과는 국회 및 행안부에 발송한다. 미디어 홍보 등을 통해 평가결과를 적극적으로 홍보한다. 지자체의 적극적 참여를 유도하고 평가의 실질적인 효과가 발휘될 수 있도록 결과에 따른 적절한 보상책도 마련한다”라며 “이를 통해 주민자치중앙회가 주민자치 전문평가기관으로서 주민자치시책 평가가 미흡한 시군구에 주민자치 실질화 컨설팅 역할을 수행할 수 있을 것”이라고 밝히며 발제를 마쳤다.

다음으로 지정토론이 이어졌다. 먼저 김이교 중앙대 객원교수는 “주민자치 평가는 특성화된 평가 기준 마련이 필요하다. 주민자치의 실질적 효과를 평가(효과성 평가)하고 개선하기 위해 다양한 요소를 고려한 평가기준, 구체적이고 명확한 평가 항목을 설정하는 것이 중요하다”며 각 지표의 세부 항목과 평가 방법을 제안했다. 그는 ‘주민 참여율’ ‘투명성’ ‘책임성’ ‘효과성 평가’ ‘사회적 영향평가’ ‘효율성 평가’ ‘지속 가능성’ ‘공정성’ ‘형평성’ ‘협력성 평가’ ‘재정 건정성’ ‘문제 해결 능력’ 등의 지표에 세부 항목과 평가 방법을 제시했다.

김이교 교수는 “평가지표는 정책의 성과를 객관적으로 평가하고, 정책개선을 위한 기초 자료를 제공하는 데 중요한 역할을 한다. 주민자치 정책의 성과 평가는 단순히 결과를 평가하는 것에 그치지 않고 주민의 참여와 의견을 반영하여 정책의 질을 향상시키는 데 기여할 것이다. 주민자치평가 지표를 통해 주민자치 정책의 효과성과 효율성 등을 평가하고 지속적인 개선을 위한 기초 자료로 활용할 수 있을 것”이라고 설명했다.

아울러 그는 “지난 연구세미나에서 전상직 회장님께서 말씀하신 ‘주민자치라는 것을 과연 평가할 수 있을까?’ ‘주민자치 평가(지표, 편람)를 정밀하게 만들어낼 수는 있을까?’라는 질문을 다시 던지게 된다. 만약 주민자치를 평가한다면 단체장은 주민자치가 잘 되도록 지원하는 게 임무이고, 주민들은 스스로 자치를 해야 한다. 예컨대 주민들이 주민자치를 잘 모른다고 했을 때 지원해 주는 프로세스 유무에 따라 단체장과 정부의 주민자치 정책을 평가할 수 있을 것이다. 해외사례까지 꼼꼼히 살펴 우리 실정에 맞게 평가 방법을 만들지 고민해야 할 것이다. 정책이 있으면 정부예산이 투입되며 평가가 수반된다. 다양한 이해관계가 엮여있는 주민자치 거버넌스 속에서 평가지표/편람 마련이 관건일 것”이라고 덧붙였다.

두 번째 지정토론에 나선 박용성 단국대 교수는 “시·군·구 주민자치 시책의 효과성을 도모하고 다양한 주민자치의 수요에 대응하기 위하여 필요하다. 특히, 주민자치 실행부서는 집행부서는 주민자치 업무수행의 정당성을 부여 받을 수 있도록 평가결과가 활용될 필요가 있다. 주민자치 시책운영의 자율성 확대 및 사후 평가시스템 구축에 필요한 정보를 축적하는데 중점을 둬야 한다”라며 “PDS(Plan – Do – See)라는 주민자치 시책 구체화 과정 중 주로 확인 단계에서 이루어질 필요가 있지만 공기업 경영평가처럼 시책 계획 단계에서도 중요한 역할이 필요하며 바람직한 전략적 방향 설정을 위해서 필요하다. 주민자치 운영의 주무부처가 주민자치위원회의 시책 및 업무계획을 직접 심사하는 사전적이고 직접적인 평가를 지양하고 제도 및 시책진단 등 주민자치운영위원회 기관운영의 자율성에 초점을 둔 간접적이고 사후적인 관리를 위한 자료 확보 및 기관운영의 자율성을 보장할 수 있는 평가를 실시할 필요가 있다”고 짚었다.

계속해서 박용성 교수는 “현재 평가대상이 다소 일반적이고 불확정적이어서 시·군·구 주민자치평가대상을 구체화하고 특정할 필요가 있다. 구체적으로 각 평가단위별 주민자치 이해관계자 요구사항을 식별하고 주민자치 제도, 시책 및 행정·재정지원을 구분하여 추진하는 것이 바람직함. 공기업평가 등 다른 평가제도를 준영하여 사전에 제시된 기준에 따라 실적 평가를 위주로 평가대상을 확정할 필요가 있다”라며 “주민자치에 대한 실질적인 이해관계자의 체감도 평가를 통해 주민자치 평가의 객관성 확보가 중요하다. 이를 위해 주민자치의 걸림돌 Pain Point를 식별하고 주민자치를 통해 효능감을 줄수 있는 Killer contents를 발굴하는 노력이 필요하다. 우수사례 또는 BP발굴 등이 병행되어야 한다. 주민자치 시책의 성과를 높이기 위한 체계가 어떻게 구축되어 있으며(과정평가), 주민자치 성과향상을 위해 얼마나 노력했는지, 그 결과로서 어떤 성과를 얼마나 냈는지(결과평가)를 평가해야 한다”고 주문했다.

다음으로 이장원 서울시디자인재단 감사관은 “평가의 필요성은 평가에 있어서 가장 중요한 부분이다. 전국 시․군․구에서 시행하고 있는 주민자치 관련 시책의 실행력 확보를 통한 주민자치 정착과 주민자치 시책의 효과성을 도모하고 다양한 주민자치의 수요에 대응하기 위하여 필요하다는데 동의한다. 다만 피평가자인 지방자치단체 구성원(기관장과 실무공무원 포함)과 주민자치(위원)회 구성원들 중 일부는 주민자치 평가가 왜 필요한지, 그리고 왜 이 시점에 해야 하는지, 주민자치(위원)회의 평가의 진정한 목적이 무엇인지 등에 대한 궁굼증과 함께 평가에 대한 거부감을 가질 우려가 있다. 따라서 효율적인 평가진행과 결과산출을 위해서는 설명회, 언론 등을 통해 평가의 구체적 목적과 가치, 그리고 비전을 제시하는 것이 우선되어야 할 것”이라고 지적했다.

이어 그는 “공신력 있는 평가 후원기관을 공동참여 시킬 필요가 있다. 순위 평가 거부감에 대한 대비책 마련과 타 기관 평가․시상과 차별화되어야 한다. 평가 시기와 일정 등은 여름철 우기, 을지훈련 기간과 지방자치단체 사정 등을 고려하여 검토․조정이 필요해 보인다. 평가지표는 정성적지표와 정량적지표가 3:7 정도로 적절한 구성이라고 생각되나 정량적인 평가에서 법령(행안부 표준조례 등)에 정한 부분이 각각의 지방자치단체에 반영되어 유사한 부분이 많아 평가에 변별력이 떨어져 결국 주민자치평가가 자칫 만족도 평가에 의해 좌우되는 등의 평가에 대한 신뢰성이 낮아질 우려가 있다. 평가와 관련하여 일정관리, 자료수집, 권역별 설명회 진행, 평가위원지원 등 행정지원체계를 구축하고 평가단의 체계적 운영지원이 필요하다”고 밝혔다.

이장원 감사관은 또 “주민자치정책 평가와 관련된 업무는 시․군․구의 기획부서 또는 자치행정을 담당하는 부서에서 담당하고 실무를 담당하는 공무원의 협조가 매우 중요하게 작용될 것으로 보인다”라며 “첫술에 배부를 수는 없으므로 중요한 것은 전방위적인 홍보와 소통이다. 공무원들에게 평가에 대한 취지를 잘 설명하는 등 효과적인 평가절차가 진행될 수 있도록 노력해야 할 것”이라고 덧붙였다.

끝으로 전영평 대구대 명예교수는 “주민자치정책 평가의 필요성, 평가의 원리, 주민자치정책의 역사적 현실적 고찰, 평가지표 도출로 이어지면서 발표자의 선구적 개발 노력이 보이는 발표였다. 한국 주민자치 활성화를 위한 지방정부 노력을 분야별로 지표를 통해 평가하기 위해 행정기관의 <주민자치 지원> 실태 평가계획을 수립하는 것을 목적으로 하는 뜻깊은 연구로 사료된다”라면서도 “평가지표 도출<안> 내용을 보면, 과정지표, 결과지표로만 구성 투입지표가 안보인다. 투입, 과정, 결과, 영향 지표를 두루 망라하면 좋을 것 같다. 표를 보면 계획, 운영, 성과 부분이 모두 산출지표로 표시되고 있는데 투입, 과정, 산출, 영향 평가지표 영역으로 구분될 수 있을 것이다. 아울러 PDCA(Plan-Do-Check-Act)의 관점에서 평가 항목을 재구성하는 것을 고려해 볼 필요가 있다”고 지적했다.

아울러 전영평 교수는 “자치단체의 주민자치 지원 평가를 주민자치교육, 주민자치사업, 주민자치 예산 등으로 하면, 자치단체는 투입 부문과 산출 부분의 수치에만 집중할 것으로 보인다. 예컨대 재정지원 수준을 평가지표로 할 경우 자치단체는 재정투입을 증가시킬 것인데 이를 과연 정당한 성과로 인정할 것인가? 투입 부문에 있어 민주성, 효율성이 포함될 필요가 있다”라며 “발제자가 제시한 최종안을 보면, 평가 영역이 5개 부문-주민자치 제도적 지원, 행정적 지원 재정적 지원, 만족도, 우수시책-으로 구성되어 있는데 부분별 계획, 운영, 성과 항목에 ‘주민의 참여 여부’ 부분이 포함되는 것이 필요해 보인다. 보다 근본적으로는 시군구 지자체의 주민자치 사업/관리 성과지표에 집착할 것인가, 아니면 주민자치회 운영평가도 포함할 것인가를 고려해 봐야 할 것이다. 양자의 노력과 성과를 균형 있게 비교 평가하는 것이 의미 있을 것 같다”고 짚었다.

사진=문효근 기자