주민자치의 탄생과 주민자치사상, 이 간단치 않은 대주제를 통해 주민자치를 근본부터 다시 성찰하는 기회가 마련됐다. 한국주민자치학회는 지난 8일 서울 인사동 태화빌딩에서 ‘주민자치의 탄생과 주민자치사상’을 주제로 제110회 주민자치 연구세미나를 개최했다. 신충식 경희대 후마니타스컬리지 교수가 좌장을 맡은 이날 세미나에서는 김석태 경북대 명예교수가 발제자로, 강황선 건국대 교수, 이민희 평택대 명예교수, 임성진 전주대 교수 그리고 모비결 중국 남경대 행정학원 교수가 지정토론자로 나섰다. 발제가 워낙 방대한 내용이어서 오늘 발제의 후속편이 약 한 달 후에 이어질 예정이다.

김석태 교수는 왕권, 중앙권력이 문명사회의 대부분의 기간을 지배했는데 ‘어떻게 자율적인 주민(평민) 계층이 출현할 수 있었나? 철학자는 어떤 논리로 이를 정당화하고 있는가?’라는 질문으로 오늘 발제의 화두를 던졌다. 발표에 따르면, 주민자치 수준을 유형화했을 때 100% 완전한 자치에서 0% 관치 사이에 직접민주정 – 미흡한 자치 – 대의민주정/혼합정/공화정의 스펙트럼이 자리한다.

 

‘아테네 시민’의 자격, 개인 넘어 공동체-정치에 관심 가져야 진정한 ‘시민’

먼저 주민자치의 원조로서 폴리스와 아리스토텔레스의 사상이 소개됐다.

아테네 시민자치는 민주광장이라고 할 수 있는 ‘아고라’로 상징된다. 현대로 본다면 타운홀 미팅에 해당된다. 고대 아테네의 아고라 광장에서는 다양한 토론과 정치적 활동이 벌어졌다. 아고라는 시민들이 모여 일상적인 거래뿐만 아니라 정치적, 사회적, 문화적인 활동을 할 수 있는 공간으로서 중요한 역할을 했다.

김석태 교수는 페리클레스가 규정한 시민의 자격을 언급했다. 이에 따르면 아테네의 시민은 자신의 일 뿐 아니라 국가의 일에도 관심을 가진다. 정치에 관심이 없는 사람은 시민이 아니라는 것이다.

고대 아테네의 민주화 과정은 아래 표로 설명될 수 있으며 민주화의 주역은 솔론-페이시스트라투스-클라이스테네스-페리클레스 등이 꼽힌다.

고대 아테네의 민주화 과정

 

 

또 아테네의 정치체제는 아래 그림으로 설명된다.

 

아테네 민주주의 특징 그리고 ‘추첨제’의 기능

특히 추첨제는 아테네 민주주의에서 매우 중요한 요소다. 김석태 교수는 “추첨제는 시민들에게 평등한 정치 참여의 기회를 보장하고 공공문제에 대한 시민 의식을 높인다. 또 정치에서 고질적인 파벌의 형성을 억제하는 효과가 있다. 추첨제는 로마 공화정, 르네상스 시기 피렌체, 베네치아와 같은 도시 공화국에서도 사용했다”고 설명했다.

‘아테네의 시민자치 성립 요인’에 대해 김석태 교수는 “아테네 민주주의는 BC 5~6세기에 귀족-평민 간의 정치적·경제적 갈등을 해결하는 방편으로 등장했다. 의무적인 군복무로 공동체에 기여했으며 정치적 권리를 행사했다. 평민들에게 자유와 정치적 권리를 줌으로써 전쟁에 동원이 용이한 측면이 있었다. 시민은 자기 비용으로 무기와 장비를 구입하고 소지했다. 시민군대(민병대)의 마라톤 전투와 살라미스 해전의 승리로 시민의 정치 참여가 확대됐다”고 짚었다.

김석태 교수는 또 스위스 학자 아돌프 가써가 본 폴리스 민주화의 요인에 대해 “공동체 형성의 가장 단순하고 가장 직접적인 형태는 언제나 마을이나 지역의 자유롭고 무장능력이 있는 남자들의 집회였다. 그러나 개인이 스스로 참여하지 않고 결정된 의지에는 결코 굴복하지 않는 것을 그리스인들은 정치적인 생활의 본질로 여겼다. 언제나 개인의 자유가 정치적 구성의 기본요소이다. 도시공화국이 민주화될수록 더욱더 그들은 삶의 이상을 전쟁 수행에서 찾았다. 왜냐하면 공동체는 가능한 한 모든 시민들에게 노예와 전리품을 얻도록 해주어야 했기 때문”이라고 한 그의 견해를 인용했다.

다음으로 마케도니아왕국의 작은 마을에서 태어나 평생 아테네 시민이 나이었던 아리스토텔레스의 폴리스 정치제도에 대한 해석이 소개됐다. 발제에 따르면 아리스토텔레스는 ‘인간은 정치적 동물’이라는 말에서 드러나듯 정치적 참여를 중시했다. 또 인간의 궁극적 목적은 행복을 추구하는 것이고 이를 위해서는 고결한 도덕적 생활이 요구됐다. 이런 도덕적 생활을 영위할 수 있도록 하는 것이 폴리스다. 실천적 과학으로서의 정치학을 통해 현실을 바탕으로 한 분석과 방향을 제시했다.

 

“폴리스는 시민의 정치적 참여로 공동선 실현하는 장”

김석태 교수는 아리스토텔레스의 폴리스와 시민자치에 대해 △폴리스는 국가보다 앞서는 주권적 존재이며 △폴리스는 시민의 정치적 참여로 공동선을 실현하는 장이자 △현실적으로 가능한 최선의 정치체제이며 △폴리스의 적정 규모는 시민들 간의 상호 인지 여부에 달려 있다고 짚었다. 아울러 폴리스는 공동선을 추구하는 존재로, 모든 폴리스는 일종의 커뮤니티이고 이들 모두는 공동선을 위해 존재한다.. 왜냐하면 시민들은 공동선이라 생각하는 것을 추구하기 때문이다.

아리스토텔레스에 따르면 시민은 “단순히 한 폴리스의 거주자(주민)가 아니라, 그 도시 국가의 정치적인 권리와 의무를 갖는 자를 의미한다. 더 구체적으로, 시민은 공적 결정(민회)과 사법적 판단(인민법정)에 참여할 권리를 가진 자”이다. 또 시민의 덕성은 그가 속한 공동체의 최선의 이익을 추구하는 능력과 의지를 포함한다. 이러한 덕성은 정의, 용기, 절제와 같은 도덕적 덕목을 통해 나타나며 이것이 궁극적으로 공동체의 복지를 증진시킨다. 다스리는 자와 다스림을 받는 자의 경우에 절제의 미덕과 정의의 미덕이 서로 질적으로 다르다고 할지라도 훌륭한 사람이 되려면 이 두 가지 미덕을 갖추어야 한다. 훌륭한 시민의 미덕은 자유민으로서 다스림을 받을 줄도 알고 다스릴 줄도 아는 데 있다. 여기에서 지배와 피지배가 순환되며 균형을 이룬다.

 

김석태 교수는 “아리스토텔레스는 정치체제의 변질을 방지하기 위해서는 법치주의를 강화하고, 중산층을 두텁게 하며, 교육을 통해 시민의 덕성을 함양해야 한다고 했으며 혼합정(귀족정+민주정)을 능력과 정당성을 구비한 바람직한 정치체제로 보았다. 또 다수의 사람들이 참여하는 집합적인 결정이 현명한 한 사람의 결정보다 더 합리적이라고 했다. 개인 각자로 보면 현명한 한 사람에 비해 열등하지만 다수가 참여하여 각자의 덕목과 지혜의 풀(pool)을 결정에 반영하면 더 좋은 결정이 된다고 보았다”고 소개했다.

이 같은 아리스토텔레스의 현실적인 혼합정체와 법의 지배의 논리는 플라톤의 이상국가(철인왕)의 논리에 밀려 천 년간 망각 될 운명에 처하다 근세에는 알투지우스에 의해, 현대에는 한나 아렌트에 의해 부활하는 계기가 됐다.

아렌트(Hannah Arendt)의 폴리스(Polis)에 대한 견해

아리스토텔레스의 가르침과 주민자치

 

 

스위스 칸톤민주주의, 고대 아테네 직접민주정의 재현?

계속해서 ‘주민자치의 고향: 스위스 코뮌과 루소’에 대한 내용이 이어졌다.

김석태 교수는 스위스의 축소판으로 근대 역사상 스스로 민주국가임을 선언한 최초의 지역인 ‘그라우빈덴’의 사례를 소개했다. 그라우빈덴은 1618년 강령을 통해 아테네 폴리스와 유사한 민주제를 선포했다.

김 교수는 아돌프 가써의 스위스 공동체에 대한 견해도 소개했다. 가써는 “스위스연방의 요람에는 초당적인 공동체원칙이 있었다. 실제로, 지방의 자치 의지는 그로부터 흘러나온 도덕적 힘으로 중세 시대의 계급 장벽을 극복할 수 있다는 것을 곧 보여주었다. 산악 주민의 자유가 승리한 덕분에 도시자치단체(Luzern, Zurich. Bern, Basel)도 연방에 가입하였다. 시민과 농민, 즉 모든 국민은 자유로운 지방자치단체의 동맹의 범위 안에서 평등한 사람으로서 손을 잡았다”고 썼다.

특히 루소가 그리는 스위스 칸톤민주주의는 흥미롭다. 김석태 교수는 “루소는 스위스 칸톤의 소박한 문화와 원시민주주의 형태에 독특한 관심을 가졌다. 이 칸톤은 이웃 국가들과 느슨한 연합으로 뭉친 주권 사회였다. 그들은 입법을 위해 전체 성인 남성이 시간적 간격을 두고 만나도록 할 만큼 충분히 작았다. 루소는 '모든 개인이 서로 잘 알고 있는 비교적 작은 규모의 도시국가, '아무도 자신에게 맡겨진 직무를 타인에게 맡길 필요는 없는' 직접민주정의 도시국가를 이상으로 여겼다”고 설명했다.

루소의 일반의지를 중심으로 하는 새로운 사회계약론, 그리고 인민주권 개념은 특히 중요하다.

일반의사의 형성 과정

 

인민주권

 

<사회계약론>에서 제시된 시민상

 

루소의 코뮌에 대한 견해

 

김석태 교수는 ‘루소의 유산’으로 프랑스 혁명정부의 주민자치 시도를 꼽았다. 또 루소의 인민주권, 자유, 평등, 직접민주주의 사상은 제퍼슨의 독립선언문에 영향을 미쳤고 토크빌에게는 미국 민주주의 분석의 틀을 제공했다고 설명했다.

끝으로 김 교수는 발제를 마무리하며 몇 가지 중요한 화두를 던졌다. 그는 “평민들의 전쟁 참여로 정치적 위상 제고되어 주민자치의 기틀이 마련되었다고 했는데 상비군이나 관료체제는 주민자치 발전에 역행하는 측면이 있다. 또 민중의 지지를 받는 엘리트 정치인의 등장이 어떻게 주민자치를 앞당겼는가? 그리고 주민의 힘에서 나온 자생적 주민자치는 지속적이다? 인민주권, 자유, 평등 개념 확산이 주민자치 발전의 견인차역할을 하였고 또 할 것이다. 시민의 덕성(civic virtue)이 주민자치 발전을 좌우한다? 등의 질문이다”이라고 짚었다.

 

“진흙 속에서 피어나는 연꽃 같은 주민자치 기대”

김석태 교수는 “‘쓰레기더미에서 장미가 피는 것을 바라는 것이 폐허가 된 한국에서 건강한 민주주의를 기대하는 것보다 더 합리적이다’라는 말이 있었는데 우리가 그걸 해냈다. ‘진흙 속에서 연꽃이 피어’나는 것처럼 주민자치도 그럴 것이다”라고 덧붙이며 발제를 마쳤다.

발제 후 지정토론에서 먼저 강황선 건국대 교수는 “오늘 발제 덕분에 다시 돌아본 Acemoglu와 Rajan의 논증에서 공통적으로 언급된 자치를 위해 지금, 여기 대한민국 공동체에 적용되어야 하는 것들을 생각해 본다. 첫째 자치의 최소 단위로서의 주민, 개인으로서의 인민에 대한 다면적인 인식론이라고 할 수 있다. 자율적 행위자(agency)로서의 주체의식이 그것이다. 오랫동안 공동체, 우리 위주의 의식체계가 강하게 요구되던 지난 개발독재시대의 문화가 분단국가의 군사정권을 거쳐 나와 네가 감정적 일체으로감 형성된 진영논리로 변질되어 지역과 계층, 이제는 세대 간에도 형성된 것으로 보인다. 둘째 전체 사회를 구성하는 하위 공동체를 구성하고 운영하는 원리로서 진정한 의미의 「공화주의」의 이념이 제도화되어 그 결과들이 구체화되어야 한다”고 지적했다.

이어 그는 “Acemoglu와 Rajan의 논의에서 중요하게 다뤄진 대안을 우리 사회의 주민자치를 위한 고민에 대입해보면 포괄적인 공화주의 정신을 바탕으로 한 한국 정부조직의 개편은 가장 시급하다. 우선 행정부와 의회의 관계에서 현저하게 행정부 중심의 의사결정구조를 개편하고 행정부가 사실상 독단적으로 정책의제설정, 예산편성권, 한계가 없는 인사권을 행사하고 있는 것을 기관 간 견제하고 행정부와 의회 간 견제의 메커니즘 속에 포함시켜야 한다”고 제시했다.

 

“주민자치학 학문적 정립 시급”

다음으로 이민희 평택대 명예교수는 “무엇보다 주민자치학은 먼저 학문적 정립이 있어야 한다. 주민자치학은 학문적 성격이 실천적 응용학문에 속하므로 하나의 학문이 성립되기 위한 조건들인 대상, 목적, 방법, 논리적 구조와 체계, 고유개념, 과제영역, 유용성에 대하여 뚜렷하게 확립된 체계를 갖추어 이를 토대로 실천을 지향하여야 한다. 둘째 주민자치는 정부의 간섭 없는 지원을 끌어내기 위하여 자체적으로 법제를 연구, 확정한 후 법제화를 관철해야 한다. 이를 위해 주민자치 학회와 관계자들은 정부 관계자들과 전략적, 단계적 접근을 통해 부단한 소통의 노력을 기울여야 한다”고 짚었다.

계속해서 이민희 교수는 “아울러 이를 위해 주민자치 학회와 관계자들은 정부 관계자들과 전략적, 단계적 접근을 통해 부단한 소통의 노력을 기울여야 한다. 학회와 관계자들은 현행 조례의 개정을 위한 대안 조례(안)의 마련과 개정을 위해 정부를 설득할 수 있는 전략을 수립해야 한다. 끝으로 주민자치의 실질적 운영과 수행에 필요한 일정한 고정적 재원이 확보되어야 한다. 주민자치 운영을 위한 고정적 재원 확보를 위해서는 국가와 지방자치단체의 일정 재정 지원이 반드시 필요하다. 또한, 재원 마련을 위한 자구적 노력도 경주되어야 한다. 이를 위해 통·리에 설치되는 ‘주민총회(가칭)’는 다양한 수익사업들을 개발하고 정부 지원사업, 공모사업 등에 적극적으로 참여하며 선제적으로 수익사업을 시범적으로 발굴하여 정부와 지자체에 제안하고 성공적으로 수행한 후 이를 모델화하여 고정사업으로 지원받을 수 있도록 해야 한다. 기타 기부금 유치 등의 수익 창출을 위한 재원 조성 계획을 정교하게 세워야 할 것”이라고 주문했다.

세 번째 지정토론자인 임성진 전주대 행정학과 교수는 “기후위기와 지역 에너지 전환 차원에서 문제를 제기해 본다면, 유럽의 에너지 전환은 마을 단위 공동체를 통해 주민이 에너지 공급과 소비 방식을 스스로 결정하고 생산에 참여함으로써 에너지 자립을 달성하고 남는 전기를 시장에 판매해 수익을 창출하는, 주민주도형 분산형 발전 시스템을 통해 발전해 왔다”라며 “주민자치 제도가 확립되지 않는 한 주민이 에너지를 스스로 생산하고 소비하며 가상발전소(VPP) 등을 통해 판매 시장에도 직접 참여할 수 있는 미래의 에너지체제는 한국에서 실현 가능성이 적다. 그러므로 주민자치의 발전은 기후위기를 넘어 새로운 미래 사회로 나아가기 위한 전제 조건이다”라고 새로운 관점을 제기했다.

 

“건전한 시민사회 실현 위해 제도적 설계와 함께 주민 개개인의 심리적 성장도 꼭 필요”

끝으로 모비결 중국 남경대 행정학원 교수는 “지난 몇십 년 동안 한국은 권위주의적 행정 행태가 이해당사자들의 참여를 바탕으로 하는 새로운 의사결정 방식으로 탈권위적으로 그 성격이 변해가고 있다. 주민자치 제도는 한국 같은 강력한 중앙집권적인 민족국가의 이질적인 선택이었다. 과거의 권위주의 정부 시절에 담당 부서와 소수 정책공동체가 중심이 되어 의사결정이 이루어졌다면 이제는 특정 이슈를 중심으로 한 이슈네트워크 중심의 의사결정 방식이 나타나고 있다. 이러한 협력적 거버넌스 현상은 참여와 협력이라는 가치를 지향하며 행정의 효율성, 효과성, 민주성을 충족시키면서 거버넌스의 관점에서 볼 때 큰 의미가 있다”고 짚었다.

이어 모비결 교수는 “같은 유교문화권에 속한 중국은 긴 역사 속에 관치 성격이 강한 나라이다. 중국에서는 진정한 시민사회를 아직은 형성되어 있지 않고, 자치가 필요한 여러 조건도 형성되어 있지 않다. 최근 들어 중국 농촌사회도 역시 특정 이슈를 중심으로 한 이슈네트워크 중심의 의사결정 방식이 나타나고 있다”라며 “집단적인 심리 상황을 고려하면서 중국의 시민사회와 주민자치 상황을 따져 보면, 중국에서 건전한 시민사회를 실현하려면 물론 제도적인 설계도 있어야 하지만 주민 개개인의 심리적 성장도 꼭 필요하다고 본다. 이런 성장은 교육 혹은 한국처럼 실천 속에서 키워야 하지 않을까 한다”고 덧붙였다.

사진=문효근 기자