매우 예민하고 어려운 ‘주민자치 평가’ 어떻게 할 것인가. 이 난해한 주제를 풀고 해법을 찾기 위한 첫 시도로 해외사례 중 첫 번째로 영국의 평가제도를 살피는 기회가 마련됐다. 한국주민자치학회는 지난 23일 ‘영국의 지방자치단체 평가제도 연구: 베스트 밸류 프로그램을 중심으로’라는 제목으로 제101회 주민자치 연구세미나를 서울 인사동 태화빌딩에서 개최했다. 곽채기 동국대 교수가 좌장을 맡은 이날 세미나에서는 조성호 경기연구원 석좌연구위원이 발제를 맡았으며, 김이교 중앙대 객원교수와 홍형득 강원대 교수가 지정토론자로 나섰다.

좌장 곽채기 교수는 “주민자치가 제대로 서야 지방자치도 제대로 설 수 있다. 오늘을 시작으로 외국의 사례를 보고 한국에 적합한 주민자치 평가모델을 만들어 적용할 수 있는 시기가 빨리 오길 바라는 마음으로 세미나를 진행하도록 하겠다”고 운을 뗐다.

이어 조성호 연구위원은 발제에서 “오늘 발표는 공공관리와 관련해 평가이론의 전반적 추세를 진단하고 많은 국가들이 벤치마킹하고자 관심을 가지고 있는 영국의 지자체 평가제도를 분석․평가하려고 한다. 이를 토대로 하여 우리나라 지자체 평가체계의 개선방안에 시사점을 도출하여, 21세기 지방분권시대에 우리나라의 지자체 평가체계가 나아갈 방향을 제시하고자 한다”고 서두를 꺼냈다.

 

지방자치단체 평가의 개념과 목적

조성호 연구위원은 먼저 ‘지자체 평가의 개념과 목적’을 소개했다. 그는 여러 학자들의 개념을 제시하며 “정책학자들은 정책집행과정과 집행결과에 대해 능률성 및 효과성을 측정하는 것을 정책평가로 정의한다. 그러나 이러한 정책학자들의 정책평가론적 시각을 지자체 평가에 적용 시에 절반 밖에 설명하지 못하는 오류를 범할 가능성이 높다. 정책만 평가할 경우 공장에서 생산한 제품만 평가하고 공장의 시스템이나 소비자의 제품에 대한 인식도는 평가에서 제외하는 것과 같다. 따라서 지자체 평가란 '개별 지자체의 정책집행 과정과 결과, 조직역량에 대한 평가와 더불어 이해관계자 혹은 고객의 지자체에 대한 평가'로 정의하고자 한다”고 짚었다.

지자체 평가 목적에 대해서는 ⅰ) 지자체의 주요 업무전반에 대한 진단평가로서의 성격 → 지자체 혁신에 유용한 근거자료를 제공 ⅱ) 지자체 단위의 평가는 우선 기관장의 책임성과 직결되므로 평가에 대한 기관장의 관심도를 높여 평가업무가 원활히 추진될 수 있도록 함 ⅲ) 정책과제 뿐 아니라 관리역량과 고객만족도까지 포괄하는 종합적 평가이므로 평가의 타당성 제고 ⅳ) 평가를 통한 환류기능을 행정의 일상적 과정으로 정착시키는데 기여한다고 정리했다.

계속해서 조성호 연구위원은 지자체 평가의 접근법으로 △정책 내지 행정서비스 중심적 평가 접근법 △고객지향적 평가 접근법 △기관역량 중심적 평가접근법 등을 소개하며 특히 ‘품질경영’ 측면에서의 대표적인 평가제도인 영국의 엑설런스(Excellence) 모형의 평가지표도 제시했다.

다음으로 ‘영국의 지자체 평가체계의 분석틀’ 설정과 관련해 조성호 연구위원은 “세계적 경향을 살펴 보건대 지자체의 평가접근법은 조직의 역량 평가, 정책 내지 행정서비스 평가, 고객만족도를 모두 평가하는 통합적 평가접근법이 바람직할 것”이라며 “본 발제에서는 통합적 평가접근법에 토대를 두면서 거시적(시대 맥락적) 변수로서 ‘제도적 포괄성’ ‘참여자간 파트너십’을 상정하고, 미시적 변수로서는 ‘평가과정의 합리성’을 상정하고자 한다”고 제시했다.

발제에 따르면 ‘영국의 지자체 평가주체’는 1983년 지방재정법에 근거하여 지방정부 성과감사를 독립기구인 감사위원회(Audit Commission)가 담당한다. 우리나라의 감사원에 해당하는 국가감사원(National Audit Office)은 지방정부에 대해서는 감사를 실시하지 않고 오직 중앙정부에 대해서만 감사를 실시하며, 중앙부처도 지방정부에 대해 감사를 실시하지 않는다. 회계감사의 경우 지방정부는 감사위원회에 소속되어 있는 지방감사원(District Audit)의 감사와 정부로부터 승인받은 지방의 회계법인에 의한 감사를 받는다. 감사위원회는 국가로부터 재정지원을 받지 않으며 감사대상 기관으로부터 감사 수수료를 받아 재정을 충당한다. 감사위원회는 각 지방정부의 재정활동의 합법성 감사보다는 효과성 감사에 더욱 중점을 두고 있다. 특히 감사위원회는 돈의 가치(value for money)에 대한 감찰, 최고 가치(best value), 성과감찰 등으로 영역을 확대하여 지방정부의 효율성과 효과성을 높이고 있다. 그리고 위압적 감시·감독의 기능보다는 지방정부 활동에 대한 시정권고와 지원기능을 우선시 한다. 그러나 감사위원회가 지방화에 역행한다는 비판이 제기되면서 2015년 3월 지방감사위원회가 폐지되고 새로운 지방감사체계가 도입된다.

 

영국의 지방자치단체 평가체계

 

조성호 연구위원은 “지방감사위원회 폐지 이후 지방정부는 독립감사관회의, PSAA 혹은 SAAA에 의뢰하여 외부감사인을 임명하여 감사를 받게 된다”고 설명했다. 발표에 의하면 PSAA(Public Sector Audit Appointments Ltd)는 지방정부협의회에 의해 설립된 비영리 법인으로서 2016년부터 지방정부의 감사인 임명을 집합적으로 수행한다. 참고로 SAAA(Smaller Authorities’ Audit Appointments Ltd)는 소규모 지방정부의 감사인 임명을 수행하는 법인이다. 수입 및 지출이 2만5000 파운드 이하의 지방정부의 경우 정기적인 외부감사 의무가 면제되며 국가가 설정한 투명성 기준을 따르도록 하고 있다.

다음으로 영국의 지자체 평가체계(지방정부법)에 대한 내용이 소개됐다. 조성호 연구위원은 “영국은 1999년에 새로운 지자체 개혁을 시도하여 대처 정부에서 시행된 의무경쟁입찰제(CCT)를 대체하는 Best Value(최고가치) 프로그램을 도입했다. 그러나 Best Value 프로그램에서는 모든 지자체에 Best Value 검사, Best Value 검토를 실시하도록 함에 따라, 과다한 비용의 소요, 결과보다는 과정에 지나치게 집중한다는 비판이 제기됐다. 이에 2001년부터는 Best Value 프로그램을 수정하여 우수한 지자체에 대한 Best Value 검사의 면제, 제한적인 Best Value 검토, 우수한 지자체에 대한 인센티브 부여를 하는 종합성과측정(Comprehensive Performance Assessment) 제도를 도입했다”며 지자체 평가 5단계를 설명했다. 이 평가 5단계는 ⅰ) Best Value 성과관리계획(5개년 계획이면서 법정계획) 수립단계 ⅱ) 지자체의 자체평가 단계 ⅲ) 감사위원회의 지자체에 대한 기관역량 측정(Corporate Assessment) 단계 ⅳ) Best Value 검사단계 v) 평가결과 공표 등 환류단계이다.

이어 조성호 연구위원은 분석틀에 따라 영국의 지자체 평가체제를 평가했다. 먼저 ‘제도의 포괄성’ 관련해 그는 “영국의 지자체 자체평가는 모든 서비스를 대상으로 평가를 실시하고 있다. Best Value 검사는 ⅰ) 해당 서비스 제공의 적절성, ⅱ) 개선 잠재력, ⅲ) 고객만족도의 정도를 평가하고 평가대상 분야는 사회복지(성인) 등 8대 분야”라며 “영국의 경우에는 행정서비스 전반, 기관역량 평가, 고객만족도 평가까지 하고 있어 평가대상의 포괄성이 크다. 평가대상은 행정서비스 전반이다. 영국은 품질경영 등이 본격적으로 도입되면서 행정서비스의 질과 성과에 대한 평가(성과지향적 평가), 기관역량 평가 등이 가미되었기 때문”이라고 소개했다.

‘참여자간 파트너십’에 대해 조 연구위원은 “영국의 Best Value 프로그램 자체가 지방의 통제보다는 지자체의 현대화, 공공서비스 개선에 있다. 이에 감사위원회는 국가적 차원에서 성과지표와 성과표준이라는 가이드 라인을 제시하고, 지자체는 자치단체의 특성과 기능에 따라 자율적으로 성과지표와 성과표준을 개발했다. 기관역량 측정단계에서 감사위원회의 감사관, 타 지방의원, IDeA관리, 검사관, 전문가 등이 참여하는 합동평가팀을 구성하여 평가기능을 수행한다. 이처럼 영국이 참여자간 파트너십이 강한 것은 영국이 1990년대 후반에 중앙-지방정부간의 관계가 파트너십으로 전환한 것에 기인한다”고 분석했다.

끝으로 ‘평가과정의 합리성’ 관련해서 그는 “영국의 지자체 자체평가와 감사위원회의 기관역량 측정 및 Best value 검사가 유기적으로 연계되어 있어 지자체의 행정력 낭비를 막을 수 있는 강점이 있다. 또한 중장기 성과관리계획에 근거하여 연간 성과관리계획을 수립하고 국, 과, 팀․개인별로 실천계획을 수립하고 있어 추진의 체계성이 높은 것으로 분석된다. 평가방법의 경우 평가대상이 행정서비스이기 때문에 평가지표 개발도 매년 일관성 있게 이루어지고 있어 연계성이 높다. 평가결과의 환류도 상벌을 엄격하게 적용한다는 점에서 강력하다고 할 수 있다. 이와 같이 영국은 전략기획과 성과관리제를 도입하여 성과관리계획 수립, 평가방법, 평가결과의 환류가 적정하게 이루어진다”고 평가했다.

영국의 평가제도서 찾을 수 있는 전략적 시사점

 

다음으로는 영국의 평가제도에서 찾을 수 있는 전략적 시사점이 제시됐다. 발표에 의하면 한국 정부는 1998년 4월 「정부업무의심사평가및조정에관한규정」을 전면 개정하여 국무총리실 산하에 정책평가위원회를 설치했다. 또한 2001년 들어 심사평가의 실효성을 제고하기 위한 법률적 장치로서 「평가기본법」을 제정함으로써 기관평가의 법적인 토대를 마련했다. 이러한 「평가기본법」에 의하면 우리나라의 지자체의 평가체계는 중앙단위의 평가와 지자체의 자체평가(self-evaluation)로 이원화됐다.

계속해서 조성호 연구위원은 비교분석틀에 근거해 영국과 한국 지자체의 평가체계를 비교분석해 발표했다. 이에 따르면 첫째 제도의 포괄성 측면에서 영국의 지자체 평가체계는 지자체의 행정서비스 전반, 기관의 역량, 고객만족도를 평가하는 통합형인 반면에 우리나라는 주요시책의 일부와 고객만족도 측정에 대한 평가에 국한되고 있는 것으로 분석됐다.

둘째 참여자간 파트너십 측면에서 영국은 감사위원회와 지자체간에 상호협력적인 평가체계를 유지하고 공무원들의 원활한 참여가 이루어지고 있는 반면에 우리나라는 중앙과 지방간에 수직적인 평가체계를 유지하고 공무원의 참여가 저조한 실정이다.

셋째 평가과정의 합리성 측면의 경우 ⅰ) 평가계획 수립단계에서 영국은 5년 단위 성과관리계획과 연간 실행계획이 유기적으로 연결되고 있으며 국, 과, 팀․개인 단위의 성과계획과도 연계되어 있다. ⅱ) 평가방법에서 우리나라는 평가 대상시책 및 지표가 매년 변경되는 반면, 영국은 비교적 일관성을 유지하고 있는 것으로 분석됐다. ⅲ) 평가결과의 환류에 있어서도 우리나라는 행정서비스 질 제고에 연결되는 환류수단이 약한 반면에 영국은 Best Value 검토, Best value 감사 시에 전년도의 검사결과의 이행여부 검증을 통해 행정서비스가 개선될 수 있도록 하고 있다.

 

지자체 통합평가 위해 기관역량 평가 도입-참여자간 파트너십 강화-평가과정 합리성 높여야

 

끝으로 조성호 연구위원은 이 같은 비교결과를 토대로 우리나라 평가체계의 개선방향을 제시했다. 첫째 지자체에 대한 통합평가를 위해 기관역량 평가의 도입이 필요하다. 기관역량 평가는 영국처럼 품질경영 측면에서 접근하도록 하고 평가대상은 지자체의 전략기획체제의 역량강화에 초점을 두도록 하는 것이 바람직하며 영국처럼 평가대상을 행정서비스 중심으로 변경해 나가는 방안의 검토가 필요하다. 둘째 참여자간 파트너십을 강화하기 위해서는 하향식 평가방식의 전환이 필요하다. 국정의 효율적 운영보다는 지자체의 역량강화와 행정서비스의 질 제고로 수정하는 것이 필요하며, 영국의 지자체협회와 같은 교육컨설팅 기관의 설립과 함께 현재 형식화되고 있는 위원회 중심의 전문가 참여방안을 대폭 개선할 필요성이 있다.

셋째 평가과정의 합리성 제고가 필요하다. 영국처럼 전략기획을 도입하여 5년 단위의 성과관리계획 수립을 법정계획화하고 이를 토대로 연간 평가실행계획을 수립하는 계획체계가 바람직하다. 평가방법의 경우, 영국의 감사위원회처럼 개선지표(작년대비/금년 실적)를 사용하도록 하여 지자체의 행정서비스 개선노력을 평가하도록 하며, 평가 시에 문제가 된 행정서비스에 대해서는 개선계획을 수립토록 하고 다음 해 평가 시에 이행결과를 평가하는 시스템의 도입이 긴요하다. 또한 평가자료의 축적관리시스템을 도입하여 행정서비스의 개선을 통계적인 과학적 방법에 의해 개선하는 방안이 모색되어야 한다.

조성호 연구위원의 발제 후 지정토론이 이어졌다. 먼저 김이교 중앙대 객원교수는 “지금까지의 지방자치제 실시의 순기능을 살리고 역기능을 보완 개선해 나아가기 위해서는 지방행정의 현주소와 미래 목표 및 평가의 준거가 되는 행정서비스의 지표 마련이 무엇보다도 선행되어야 할 것이다. 그런 의미에서 영국의 Best Value는 우리나라 지방자치의 현주소와 나아갈 길에 대한 소중한 자료가 될 수 있을 것으로 판단된다. 그러나 제도가 아무리 훌륭해도 그러한 제도에 대한 지역주민과 제도 시행주체의 제도에 대한 순응이 뒤따르지 않으면 그 제도가 효과를 보기 어렵다고 볼 수 있다. 영국의 경우 Best Value에 대한 행정과 지역주민의 순응은 매우 높다고 볼 수 있다”고 짚었다. 아울러 김 교수는 ‘영국 주민자치 시스템의 시사점’으로 △다양성 인정과 존중 △주민 참여 강화 △자율성과 유연성 △정보 공개와 투명성 △지역사회 협력 강화 등을 꼽았다.

다음으로 홍형득 강원대 교수는 지정토론에서 “영국의 지방자치단체 평가는 시기에 따라 많은 변화를 해왔다. 영국의 지방자치단체 평가제도는 잉글랜드와 스코틀랜드, 웨일즈, 북아일랜드 등 지역 간에도 많은 차이가 있고 특히 중앙정부의 정권 교체가 있었던 2010년 전후 큰 차이가 있어 구분할 필요가 있다”라며 “2010년 이전에는 BV, CPA, CAA와 같은 포괄적 평가체계에 중앙정부의 다양한 점검, 감사 등이 평가에 포함되고 지방자치단체의 자체평가 및 성과관리 노력이 연계되도록 함. 특히 BV는 1990년대 말 2000년초 영국 중앙정부 주도의 지방자치단체 평가제도로 우리나라 중앙정부 주도(행정안전부)의 합동평가제도와 비교되는 경우가 많았다”고 지적했다.

이어 홍형득 교수는 “지방정부가 수행하는 개별 서비스 분야와 함께 포괄적인 기관역량에 대한 점수화 및 등급화도 이루어진다. 평가 결과는 다른 지방자치단체와 비교하여 주민들에게 상세하게 공개된다. 그렇지만 중앙정부의 외부평가가 중심으로 성과목표나 지표는 지역적 이슈보다는 중앙정부의 정책목표가 우선 평가된다”라며 “특히 2010년대 이후 평가에 있어서 지자체의 자율성이 대폭 강화되었으나 지방정부의 역할과 기능을 대폭 축소시키는 재정긴축 및 민영화 정책과 함께 이루어져 실질적인 자율성 제고가 이루어졌다고 보기는 어렵다. 지방정부의 경우 자체적인 성과평가시스템을 운영하였으며 평가결과의 공개 및 비공개 여부는 공개하지 않는 지역도 많아 지역적인 편차가 많다. 지자체 평가가 자체평가로만 이루어져 객관성이 낮아졌다고 볼 수 있다. 최근 영국 중앙정부도 포괄적인 지자체 평가체계 부재로 성과정보가 분절화 되고 지역주민에 대한 책임성에 문제가 있다는 점을 인식하고 총괄기구 설립이나 외부 감사인의 역할 강화 등의 제도적 개선조치를 모색하고 있다. 이러한 영국의 지자체 평가제도의 변화과정과 논의는 한국의 합동평가제도 개선에 시사점을 준다”고 짚었다.

사진=문효근 기자